我國(guó)的法律規(guī)定，國(guó)家對(duì)其所有領(lǐng)土和管轄的海域范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源都享有主權(quán)權(quán)力，國(guó)家是我國(guó)全部礦產(chǎn)資源的唯一所有主體，國(guó)家擁有對(duì)礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益、處分權(quán)力。在實(shí)踐中，由于存在對(duì)礦產(chǎn)資源權(quán)屬及關(guān)系等認(rèn)識(shí)的含混與分歧，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源權(quán)益實(shí)現(xiàn)的諸多問題，在此有必要進(jìn)行討論。
一、幾個(gè)概念與關(guān)系
1 ．礦權(quán)與礦業(yè)權(quán)我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)將礦權(quán)界定為所有權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)3 種。就其實(shí)質(zhì)而言，礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)屬性，體現(xiàn)于探礦權(quán)和采礦權(quán)，通常人們將二權(quán)捆在一起而統(tǒng)稱礦權(quán)。礦權(quán)不同于礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)是包括了經(jīng)營(yíng)權(quán)的礦權(quán)。在這里，需要說明，國(guó)家依法定程序向礦業(yè)權(quán)人授予和讓渡礦權(quán)的行為，盡管可以采取招、拍、掛等市場(chǎng)運(yùn)作手段與方式，從嚴(yán)格意義上講，其行為仍屬行政范疇；只有獲得了具體礦權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，即礦業(yè)權(quán)人，依市場(chǎng)規(guī)則所進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)才屬經(jīng)營(yíng)范疇。
2 ．探礦權(quán)與采礦權(quán)的權(quán)屬這是一個(gè)現(xiàn)今學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論不休的問題。本人認(rèn)為探礦權(quán)和采礦權(quán)是兩種具有顯著差異、又有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的不同權(quán)屬。其理由是：礦產(chǎn)資源是由地質(zhì)作用形成的自然資源，也是科學(xué)認(rèn)知的產(chǎn)物；探礦是人們尋找和發(fā)現(xiàn)這類稀缺資源的過程，這是一種物質(zhì)與非物質(zhì)共同投入的過程，而作為產(chǎn)出的勘探成果只是對(duì)地下礦產(chǎn)資源存在與否這一事實(shí)的確認(rèn)；國(guó)家向探礦權(quán)人授予或讓渡的探礦權(quán)，其本質(zhì)只是賦予探礦權(quán)人在規(guī)定的范圍內(nèi)施行探礦行為的行政特許，而非物權(quán)，也不是知識(shí)產(chǎn)權(quán)。通過探礦活動(dòng)，在發(fā)現(xiàn)和探明了人類需要又有利用可能和價(jià)值的礦床后，礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)才由此形成；只有當(dāng)國(guó)家以礦產(chǎn)資源的最高權(quán)力所有者，依法定程序?qū)⑻降V活動(dòng)確認(rèn)的礦產(chǎn)資源授予或讓渡給采礦權(quán)人開發(fā)利用，其礦產(chǎn)資源才成為實(shí)在的物權(quán)，采礦權(quán)由此也具有了物權(quán)屬性。在實(shí)踐中，探礦權(quán)與采礦權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性不宜也不能混而論之或混為一談。
3 ．費(fèi)、稅、價(jià)款費(fèi)、稅、價(jià)款是國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的幾種不同的收費(fèi)方式。費(fèi)包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，是國(guó)家憑借礦產(chǎn)資源所有權(quán)人身分，對(duì)開采、使用不可再生耗竭性資源向使用者征收的耗竭補(bǔ)償；探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)可以理解為國(guó)家實(shí)行礦權(quán)有償取得制度，國(guó)家憑借礦權(quán)所有者身分，向使用者征收的權(quán)利金。資源稅是國(guó)家憑借礦產(chǎn)資源管理者身分，向開采使用礦產(chǎn)資源的使用者所取得的超額利潤(rùn)征收的一種稅賦，體現(xiàn)的是國(guó)家管理的行政權(quán)益。礦權(quán)價(jià)款是國(guó)家實(shí)行礦權(quán)有償取得制度，國(guó)家憑借礦權(quán)所有者身分，依法定程序?qū)⒌V權(quán)授予或讓渡給礦業(yè)權(quán)人所收取的價(jià)款，體現(xiàn)的是礦權(quán)形成過程中國(guó)家投人的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。
二、礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益分析
1 ．礦產(chǎn)資源的耗竭補(bǔ)償補(bǔ)償包括兩方面的內(nèi)容：其一，礦產(chǎn)資源的耗竭價(jià)值補(bǔ)償，在開采利用了礦產(chǎn)資源以后，被采出利用部分的礦產(chǎn)資源的價(jià)值隨即轉(zhuǎn)人到礦產(chǎn)品之中，采礦權(quán)人須對(duì)被開采利用所耗竭的那部分礦產(chǎn)資源進(jìn)行補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的價(jià)值；其二，礦產(chǎn)資源的附加價(jià)值補(bǔ)償，作為自然生成物的礦產(chǎn)資源價(jià)值，除資源本身的價(jià)值以外，還包括自然力的價(jià)值，它依附資源而存在，這是自然資源的又一本質(zhì)屬性。例如，礦產(chǎn)資源產(chǎn)出的復(fù)雜程度、產(chǎn)出的區(qū)位與環(huán)境條件等自然力因素都是直接影響礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)因素，也是國(guó)家權(quán)益的重要構(gòu)成。
2 ．礦權(quán)權(quán)益礦權(quán)的國(guó)家權(quán)益包括兩方面：其一，礦權(quán)的國(guó)家權(quán)利金，表現(xiàn)為國(guó)家依法向礦業(yè)權(quán)人征收探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)；其二，礦權(quán)價(jià)款，反映的是國(guó)有礦權(quán)形成的投人成本與權(quán)益。礦權(quán)形成的投人包括物質(zhì)與非物質(zhì)（知識(shí)、科技）兩部分，國(guó)有礦權(quán)是反映兩大投人的產(chǎn)出。由于在國(guó)家投人形成的國(guó)有礦權(quán)中，所包含的非物質(zhì)投人屬人力資本投人，而人力資本又與載體難以分割，本質(zhì)上屬于私權(quán)，國(guó)有公權(quán)包容著私權(quán)的屬性引發(fā)了在國(guó)家授予或讓渡礦權(quán)的實(shí)踐中的權(quán)屬爭(zhēng)議。爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于國(guó)家投資形成的礦權(quán)，勘查者是否有權(quán)分享勘查收益。有兩種觀點(diǎn)： ① 國(guó)家投資勘查形成成果的權(quán)益應(yīng)全部歸屬國(guó)家，人力資本的投人表面上屬于載體，而本質(zhì)仍屬國(guó)家； ② 人力資本的投入，直接影響勘查成果的價(jià)值，稀缺人力資本的投人是一種獨(dú)立的生產(chǎn)要素，本質(zhì)上是一種私權(quán)，把它從國(guó)家所有的公權(quán)的包容中分離出來，有利于明晰礦權(quán)形成的投入產(chǎn)出關(guān)系，并給予產(chǎn)權(quán)主體以激勵(lì)。
三、理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系，完善稅費(fèi)制度
1 ．理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系經(jīng)濟(jì)關(guān)系的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。產(chǎn)權(quán)關(guān)系是經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)與載體。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)展示了這樣的實(shí)現(xiàn)路徑：法律規(guī)定礦產(chǎn)資源屬國(guó)家所有，通過探礦活動(dòng)的發(fā)現(xiàn)與確認(rèn)，使礦產(chǎn)資源從法律意義的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的所有權(quán)；通過國(guó)家向采礦權(quán)人授予或讓渡采礦權(quán)把探礦活動(dòng)形成的所有權(quán)變?yōu)橐粋€(gè)個(gè)實(shí)在的物權(quán)；通過采礦權(quán)人的采礦活動(dòng)使礦產(chǎn)資源物權(quán)成為實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并獲取收益。這樣的產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑，揭示了礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)中由三方利益主體構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具體表現(xiàn)為：礦產(chǎn)資源國(guó)家所有、礦產(chǎn)資源的耗竭補(bǔ)償和資源的附加價(jià)值補(bǔ)償屬國(guó)家；礦權(quán)的形成是勘查投人的產(chǎn)物，屬投人者的權(quán)益，其收益（礦權(quán)價(jià)款）本人認(rèn)為應(yīng)由國(guó)家與探礦權(quán)人分享；采礦是礦產(chǎn)資源權(quán)益實(shí)現(xiàn)的最終方式，采礦的費(fèi)后收益屬采礦權(quán)人。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)必然造成礦區(qū)所在地域環(huán)境損失，因此，礦產(chǎn)資源開發(fā)收益者必須承擔(dān)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)地域環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，由此形成了由地方政府和礦區(qū)所在地居民構(gòu)成的第四利益主體加人的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
2 ．完善稅費(fèi)制度經(jīng)濟(jì)關(guān)系是構(gòu)建合理稅費(fèi)制度的基礎(chǔ)。礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有產(chǎn)權(quán)權(quán)益的一系列經(jīng)濟(jì)規(guī)則。完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度是合理協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開發(fā)各利益主體的權(quán)益，整頓和規(guī)范礦業(yè)開發(fā)秩序的關(guān)鍵。對(duì)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的完善，在經(jīng)濟(jì)關(guān)系層面上有以下幾點(diǎn)原則性意見。其一，礦產(chǎn)資源附加價(jià)值在現(xiàn)行的稅費(fèi)制度中尚未得到完全包容，建議將現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)變更為礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)利金，并在權(quán)利金中包容。其二，現(xiàn)行探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)屬國(guó)家所有權(quán)的權(quán)力金，建議并人礦權(quán)價(jià)款，不再單獨(dú)設(shè)費(fèi)。其三，在國(guó)有礦權(quán)的形成過程中，其投人除國(guó)家以外，還包容了探礦權(quán)人的人力資本投人，建議對(duì)探礦權(quán)人的投人權(quán)益在制度上予以認(rèn)定。其四，政府掌控礦權(quán)要嚴(yán)格限定在國(guó)家所有礦權(quán)的授予或讓渡范圍內(nèi)。政府對(duì)國(guó)有礦權(quán)的掌控是一種行政管理行為，與礦業(yè)權(quán)人在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)礦權(quán)的行為有本質(zhì)的差別，政府參與市場(chǎng)博弈是政府職能與行為的越位。其五，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度是一個(gè)體系，必須整合建設(shè)完善。現(xiàn)行稅費(fèi)制度存在著交叉、重復(fù)、空缺，稅費(fèi)征收與收益分切比例失衡等，制度的不整合是導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)各利益主體權(quán)益失衡和礦業(yè)秩序混亂的根本原因，例如在現(xiàn)行礦權(quán)價(jià)款中包容和混含著礦產(chǎn)資源和附加價(jià)值權(quán)益，探礦權(quán)人的人力資本投入權(quán)益，存在著單方主體侵權(quán)的機(jī)會(huì)等。
3 ．建立和完善相關(guān)的評(píng)估制度這里談評(píng)估制度是指與礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)益實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)的兩個(gè)評(píng)估制度。其一，礦產(chǎn)資源評(píng)估制度，是礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益實(shí)現(xiàn)的依據(jù)，主要包括礦產(chǎn)資源價(jià)值評(píng)估和附加價(jià)值評(píng)估。評(píng)估原則上應(yīng)一礦一評(píng)，并以礦產(chǎn)資源的票賦（礦石品質(zhì)、產(chǎn)出復(fù)雜程度、開采規(guī)模與技術(shù)條件）、資源附加（地域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)條件）、礦產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格行情為依據(jù)。國(guó)家所有礦產(chǎn)資源的耗竭補(bǔ)償應(yīng)以礦產(chǎn)資源價(jià)值和附加價(jià)值為基礎(chǔ)，并以礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量消耗計(jì)量。其二，礦權(quán)評(píng)估制度，是國(guó)家收取礦權(quán)價(jià)款的依據(jù)，主要包括探礦權(quán)價(jià)值評(píng)估和采礦權(quán)價(jià)值評(píng)估。由于二者評(píng)估的都是勘查活動(dòng)成果的價(jià)值，都是以礦權(quán)形成的勘查投人成本為基礎(chǔ)的價(jià)值核算，實(shí)質(zhì)上是同一的。礦權(quán)形成過程中，有3 個(gè)方面的投人成本： ① 基礎(chǔ)地質(zhì)工作成本，為新中國(guó)成立以來國(guó)家進(jìn)行各類地質(zhì)調(diào)查活動(dòng)的綜合成本，可以單位國(guó)土面積計(jì)量； ② 風(fēng)險(xiǎn)勘查成本，為國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)勘查的投人成本，可以不同類別礦種風(fēng)險(xiǎn)勘查總投人與探明可供工業(yè)利用礦產(chǎn)資源總儲(chǔ)量之比計(jì)量； ③ 工業(yè)勘查成本，為查證并獲得礦產(chǎn)資源工業(yè)儲(chǔ)量之勘查活動(dòng)的投人成本（包含支付的探礦權(quán)價(jià)款）。 ① 與 ② 是構(gòu)成探礦權(quán)價(jià)款的依據(jù)， ③ 是構(gòu)成采礦權(quán)價(jià)款的依據(jù)，由于不同的探礦權(quán)存在著勘查工作程度的差異，因而，在評(píng)估中需要依據(jù)實(shí)際確定探礦權(quán)的勘查風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)并以勘查成果預(yù)期對(duì) ② 進(jìn)行合理調(diào)整。
